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Rodrigo Llanes Salazar: ¿Ley de consulta indígena?

Mirada antropológica

Rodrigo Llanes Salazar (*)

En el contexto de conflictos socioambientales provocados por el desarrollo de megaproyectos de minería, infraestructura, agroindustriales, turísticos, energéticos —entre otros—, la consulta previa a los pueblos indígenas se ha convertido en uno de los temas más controvertidos en el ámbito de la relación entre los pueblos indígenas y el Estado.

Mientras que para algunas autoridades, empresas y consultorías, el problema radica en la ausencia de una ley en materia de consulta indígena, para organizaciones y personas defensoras de derechos humanos —incluyendo a defensores indígenas—, una ley de consulta previa no resolvería problemas de fondo como la corrupción, la desigualdad económica y la asimetría de poder entre los promotores de megaproyectos y las comunidades y pueblos indígenas.

Así, por ejemplo, el Director ejecutivo de la GMI Consultings afirma que “la falta de una Ley de Consulta Indígena ha generado un vacío legal aprovechado por diversas organizaciones para frenar proyectos”. Para la directora y socia fundadora de dicha consultoría, es urgente que se emita “una ley de Consulta indígena para que brinde certeza jurídica no solo al inversionista de que los proyectos serán viables, sino a las comunidades de que sus opiniones serán tomadas en cuenta”.

Asimismo, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en su “Recomendación General No. 27/2016 sobre el derecho a la consulta previa de los pueblos y comunidades indígenas de la República Mexicana” ha planteado que “la articulación de una ley de consulta permitiría establecer procedimientos de consulta que tengan los estándares de protección más altos y vinculen a las autoridades para garantizar este derecho”.

Por su parte, en junio del año pasado, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó al Congreso federal emitir una ley que reglamente el derecho a la consulta previa.

A inicios de este mes fueron publicados en la Gaceta Parlamentaria del Congreso federal los acuerdos de las juntas directivas de las comisiones de Gobernación y Población y de Pueblos Indígenas respecto del procedimiento para la dictaminación de las iniciativas en materia de consulta indígena y afromexicana; el proyecto de Ley General de Consulta a los Pueblos y Comunidades Indígenas y Afromexicanas, y la convocatoria de la consulta previa, libre e informada sobre la ley de consulta, que será del 5 al 28 de marzo próximo.

¿Es necesaria una ley en materia de consulta indígena? Al respecto, diversas organizaciones indígenas y de derechos humanos se han pronunciado en contra de que el Congreso federal emita una ley general de consulta.

Por ejemplo, en el “Foro consulta, consentimiento previo, libre e informado y autodeterminación. Perspectivas críticas sobre leyes y mecanismos de implementación”, realizado en Ciudad de México en noviembre de 2017, la reconocida organización Oxfam señaló que el verdadero problema no es un “vacío legal” sino un “vacío de implementación”.

Para diversos especialistas y organizaciones, la ley de consulta serviría más bien para otorgar certeza jurídica a empresas e inversionistas, no a las comunidades indígenas.

Llama la atención que, en los “Considerandos” publicados en la “Gaceta Parlamentaria”, se señale que “debido a la pandemia del Covid-19 no se ha podido avanzar en la organización y desarrollo de los foros de consulta. No obstante se considera que es imprescindible cumplir con los compromisos nacionales e internacionales para legislar en materia de Consulta Indígena y Afromexicana por lo que siguiendo las recomendaciones de las autoridades sanitarias federales para prevenir el contagio y propagación del citado virus se puede continuar con el proceso legislativo”.

Al respecto, hay que aclarar que el compromiso internacional del Estado mexicano es consultar de manera previa, libre e informada a los pueblos indígenas, no hacer una ley de consulta.

El cumplimiento de dicha obligación no depende de la existencia de una ley de consulta. Me permito citar las palabras de la Relatora Especial de la ONU sobre derechos de los pueblos indígenas en su análisis de un anteproyecto de ley sobre consulta previa en Honduras: “los mecanismos de supervisión de los convenios de la OIT [Organización Internacional del Trabajo] han dictaminado que el derecho de los pueblos indígenas a la consulta previa y la obligación de los Estados parte al respecto 'nace directamente del Convenio núm. 169 y no del reconocimiento de este derecho por la legislación nacional'.

“Ello indica que la ausencia de una regulación interna de la consulta no exime al Estado de su obligación de consultar a los pueblos indígenas conforme al Convenio 169 y otras fuentes como la Convención Americana y su jurisprudencia interpretativa”.

Asimismo, la ahora exrelatora nos recuerda las diversas fuentes normativas que obligan al Estado mexicano a consultar previamente a los pueblos indígenas. Además de los más conocidos Convenio 169 de la OIT y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas, se encuentran el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, la Convención para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, así como la jurisprudencia de la Comisión y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

Del mismo modo, como ha analizado la Fundación para el Debido Proceso en diversos trabajos, la existencia de una ley de consulta en Perú no ha solucionado los problemas asociados con dicho derecho; por el contrario, los conflictos en torno a megaproyectos persisten.

Por otra parte, diversos integrantes de comunidades indígenas que participaron en el foro de noviembre de 2017 expresaron su escepticismo hacia una ley de consulta, ya que, señalaron, el Estado mexicano no cumple con los tratados internacionales de los que forma parte —como el Convenio 169— o con leyes nacionales —por ejemplo, con la de bioseguridad. “Para qué van a hacer más leyes, si las que ya hay no las cumplen”, fue una de las preocupaciones compartidas.

En una nota técnica que la Relatora especial de la ONU sobre derechos de los pueblos indígenas envió al Estado mexicano en marzo de 2019, se señala que “en relación a las discusiones y debates sobre cómo implementar la consulta indígena, la Relatora Especial alienta a los pueblos indígenas, al Estado y a otros actores a que consideren opciones adicionales además de una ley específica. Esto podría incluir los procesos de autoconsulta o los protocolos autónomos de relacionamiento, que han sido desarrollados por pueblos indígenas en otros países de la región como mecanismos para implementar directamente sus derechos a la consulta y el consentimiento”.

Cabe preguntarse, ¿la iniciativa de ley de consulta surge de los pueblos indígenas o del Estado mexicano? En cualquier caso, la actual propuesta de ley de consulta, aunque incluye algunos elementos positivos, presenta varios problemas graves.

Por ejemplo, no incluye la realización de estudios de impacto social, cultural, ambiental y de derechos humanos como “un requisito imprescindible dentro del procedimiento de consulta”, como recomendó la Relatora especial de la ONU para el caso de Honduras. Tampoco se contemplan los procesos de autoconsulta o los protocolos autónomos de relacionamiento. Sobre todo, no se reconoce el derecho a la consulta como una dimensión del derecho a la libre determinación —como ha argumentado el especialista James Anaya— o como una medida de salvaguarda del derecho a la propiedad comunal —como lo ha establecido la jurisprudencia de la Corte Interamericana.

Asimismo, la actual convocatoria a la consulta sobre la ley de consulta repite varios de los problemas de la consulta sobre el Tren Maya: es el Estado el que define unilateralmente los tiempos y los espacios de la consulta. Además, en este caso, reduce la consulta a un foro -en Yucatán se realizaría el 7 de marzo- y otorga solo una semana para que las comunidades indígenas expresen sus acuerdos. Como observó la Relatora especial de la ONU para el caso de la consulta sobre la ley de consulta en Honduras, “dada la gran envergadura de un tema tal como la regulación de la consulta previa, resulta claro que los talleres de dos días para la discusión de un documento previamente elaborado por el Gobierno no eran suficientes”.

Aún más, según algunos integrantes de comunidades indígenas del estado y de personas que trabajan en comunidades indígenas, hasta la fecha aún no se ha difundido información sobre el tema en las comunidades.

Si bien no es necesaria una ley de consulta indígena, menos lo es ahora en el contexto de pandemia. Los procesos de consulta indígena suponen, por definición, una amplia participación de las comunidades consultadas. ¿Para qué realizar foros de consulta en plena crisis sanitaria, en la que las propias autoridades recomiendan quedarse en casa y guardar distancia? Al respecto, la Comisión Interamericana ha recomendado a los estados “abstenerse de promover iniciativas legislativas y/o avances en la implementación de proyectos productivos y/o extractivos en los territorios de los pueblos indígenas durante el tiempo en que dure la pandemia, en virtud de la imposibilidad de llevar adelante los procesos de consulta previa, libre e informada” (CIDH, “Pandemia y derechos humanos en las Américas”).

Legisladoras, legisladores: no necesitamos una ley de consulta para que el Estado respete los derechos de los pueblos indígenas. Menos necesitamos que en este momento se realicen foros que pongan en riesgo la salud de las personas que participen. Sería mejor dedicar esfuerzos y recursos para respetar y hacer efectivos los derechos humanos de los pueblos ya reconocidos.— Mérida, Yucatán.

Investigador del Cephcis-UNAM

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